俄罗斯专家谈上合组织未来发展战略

发布时间:  2015-04-11  作者:  admin  

2004-2010年期间曾担任上合组织副秘书长,现为俄罗斯高等经济学院东方语系高级讲师的弗·扎哈罗夫近日发表题为《沿着上合道路东进》的文章,就目前上合组织现状及未来发展战略进行了分析。
作者指出,上合组织发展至今所累积的经验不仅足以对该组织工作风格及战术路线作出调整,而且将以统一文件形式把各成员国的中期利益融合归纳在一起,上合组织2025年发展战略文件有望在2015年7月在俄罗斯举行的上合组织峰会上进行审议,这一文件将为组织的未来发展指明方向。
在上合组织发展过程中,通过了几个重要组织文件——组织宪章、睦邻友好条约和中期战略发展方向,在这些文件中分别提出了各种目标与任务,但就上合组织现有进程与文件制定的目标和任务对照来看,两者之间并不相符,也就是说,目标与现状之间存在差距。人们所描绘的上合组织形象是一个对地区局势及世界具有重大影响的区域性大型联合体,那么上合组织在地区和全球治理上究竟作出了哪些贡献?我们的评价与专家和国际社会的看法是否一致?如果不一致的话,那问题究竟在哪?人们要问,世界是否认真看重上合组织在世界上具有的政治与经济分量?世界是否认真重视上合组织这一因素,还是仅仅为了利用这一品牌,以解决自身问题?作者觉得,上合组织给人造成的印象是,各方都十分在乎各自的主权和各种利益,而把相互之间的政治和经济协作置于其次。
在组织未来定位上,作者指出,如果各方在许多十分迫切问题上无法达成共识的话,上合组织是否应像东盟和欧亚经济联盟那样制定其阶段性发展日程,使之成为其未来战略基础。目前,成员国中尚无一方打算提出在上合组织基础上组成联盟的设想。如果这样,是否该明确规定,十年之后上合组织该发展成怎样一个组织,是联合体还是共同体?在概念上也应作出相应的界定。在上合组织未来组织建设上必须明确相应的任务。
在作者看来,目前上合组织更多具有论坛性质,即使在未来改变了其现有的“论坛”性质,仍然一时无法成为在多领域合作上运作行之有效的组织机构。事实表明,过去这些年来,上合组织采取的多轨运行并非时时处处平衡。在组织扩员问题上,作者指出,组织宪章中提出的有关组织扩员的简化公式包含了许多前提,这些前提无疑是阻碍了组织实施开放原则。比如,如果蒙古和土库曼斯坦提出要求成为上合组织正式成员国的话,那么这一政治决定在法律层面上将会很快得到落实。但眼下这种情况并未出现,而上述两国出于各自在国际舞台上所处不同地位需要,更希望利用目前自身观察员国和“被邀请方”地位,以期从中获得自身利益更大化。而一直希望成为组织正式成员国的印度、巴基斯坦、伊朗则无法实现愿望,原因是印巴双方存在潜在冲突,中印之间存在未解领土争端,而伊朗尚未被取消联合国制裁。可见,一些成员国对观察员国采取的各自保护主义立场(俄罗斯对印度,塔吉克斯坦对伊朗、中国对巴基斯坦)导致上合组织内部难以形成共识。作者认为,吸引观察员国和对话伙伴国参与组织的政治和经济合作也有助于上合组织壮大。然而,目前观察员国只能是处在“观察”,无法获得上合组织在经济和金融上提供的任何援助机会。
在安全与反恐合作方面,鉴于三股势力的严重威胁,上合组织从初创起特别重视各成员国执法部门之间的合作,短期内就建立了法律和组织层面上的协调机制,有效地阻止了国际恐怖主义渗透的可能性,还在开展反恐协作演习上取得了宝贵经验。因此,在规划未来上,要考虑如何去保持这些成就,尤其要考虑到阿富汗现有局势以及伊拉克和叙利亚恐怖主义势力猖獗情况。此外,上合组织面对的另一迫切任务是如何防范“颜色革命”,如何加强整个组织的凝聚力,同时要考虑到各成员国在调解阿富汗问题上所持的“各色”立场。由于目前上合组织强力部门函盖了成员国各类部委活动,那么有必要加强其之间的协调与协作。其中包括设立反恐、反武器和毒品走私、打击有组织犯罪活动以及维护信息安全方面的常设机构。
在经济相互协作方面,作者认为目前还是在双边层面上推进,其原因主要是缺乏多边层面的重大合作项目及其所必要的法律、金融和组织上的基础设施。每年相关政府部门领导人以及无数工作组的会晤至今未能形成系统机构——开发银行和专门帐户。尽管上合组织各部委、实委会、银联体作出了很大努力,但还是无法形成让商业界所能接受的法律标准,推动商业界去参与该组织各种纲要、规划和清单中提出的项目。同样,中国提出的建上合自贸区倡议,包括建上合开发银行,以及中国提出上合区域内外实施丝绸之路经济带构想,并非都很顺利。目前亚投行谈成的仅有中哈能源项目。中国极力想绕过组织内的官僚主义障碍,把中国与中亚国家的双边经贸合作推进到更大的区域层面,中国由此已成为中亚国家的第一贸易伙伴,而俄罗斯则只能退居其次。总之,上合组织未来战略制定者面临需要解决的一个很重要问题是,上合组织是否走向一体化?上合组织各成员国差不多都将是世贸成员了,在上合组织宪章中有一条,“协调融入世界经济一体化立场”,然而,目前就连协调组织内一体化立场都有问题,又如何去协调与世界经济一体化立场?此外,在保证合理利用矿产资源,特别是水资源利用问题,中亚国家内部分歧很大,其它国家也无相应意愿。但对中亚国家而言,未来十年水资源利用是极其迫切的问题。在我们着手制定十年战略前,是否应该设法就一些十分迫切的现实问题,如能源利用和自然利用问题等设法取得相应共识呢?在目前地区领土和边界冲突难以调解的背景下,上述问题的尖锐性势必会加剧上合组织国家之间的复杂关系,并促使其中一些国家寻求区域外力量的帮助。为此,中亚国家应该主动提出有关综合解决这些问题的倡议,而中国和俄罗斯应该给予相应的理解和支持。
在组织管理方面,在每年的上合组织峰会上,各成员国领导人都各自提出了许多倡议,为何这些建议常常无法得到最终落实?一个原因是协商一致原则,只要有一成员国不赞同,便等于终结了项目。那么是否该考虑根据重要程度制定有选择性使用这一原则的新条例?事实上,几乎每年在不同层面上都提出过有关赋予上合秘书处新职能以及提高其秘书长地位的设想建议。在未来战略中,希望能够对上合组织常设机构的互相协作问题予以重新审视,而今这些机构在法律、行动和组织上都处于相对独立运作状态,这些机构主要从属于各成员国的外交与强力机构指挥,并且上层仅仅在忙于应付国家元首和政府总理理事会通过的一些决议。有时给人造成的印象是,上合组织只是依存于两个常设机构,而它们又是各自完全独立运作。是否应该赋予秘书长更多权力,规定秘书长与地区反恐机构执委会主任互相关系性质及保持相互联系程序?基于组织的战略利益,应重新考虑“两个纵向机构”的相互关系及其相互协作问题。从工作角度出发,有必要考虑研究,如何赋予上合秘书处及反恐机构常驻代表有效作用,把国家协调员制度的等级提升到主管上合事务的副外长级别,增强常设机构代表的责任和任务。还应该考虑加强国际合作。但愿上合国家代表在联合国、欧安组织以及其它国际和地区组织中能拥有共同语言,开展紧密协调。
(张健荣编译)

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