上海合作组织扩员面临的四大问题

发布时间:  2016-10-15  作者:  伊•杰尼索夫,伊  

上海合作组织当前的主要问题之一是扩员。通常从现实政治角度对这一问题去加以研究,但随着争论日趋激烈,其中揭示的问题显得越来越深奥了。在扩员问题讨论中,呈现出上合组织的独特政治文化,以及其它组织所常见的“多级性”问题。关键是,在扩员问题讨论中涉及到组织未来发展问题。在俄方看来,这一问题是全球性的,而在中方看来,它则是区域性的。因此,上海合作组织处在当今世界最为主要的矛盾之中:全球化和区域化趋势两者之间的冲突。上合组织乌法峰会声明中说:“成员国对通过关于启动接收印度、巴基斯坦加入上合组织程序的决议表示满意”。但是,有关该决议落实期限问题却争执不下,有时甚至对接受印巴加入上合组织的决定是否明智出现争论,而且这些争论已超出了现实政治范畴的范围,关系到上合组织当前及未来发展中的作用问题。上合组织目前面临四大问题:一是上合组织政治文化和运用协商一致原则问题;二是参与上合组织模式的多样性和维护组织完整性问题;三是开放性原则的解释问题;四是上合组织是全球性还是地区性组织?本文把上合组织扩员问题从现实政治转化为未来战略中全球化和区域化之间平衡的问题,有助于对俄中在欧亚的各自基本利益进行协调。
一、上合组织的政治文化:如何运用协商一致原则
当中方专家对吸收印巴加入上合组织决定的可行性提出质疑,并就此与俄方专家讨论时,彼此对待这一细腻问题是十分认真的:如何对上合组织协商一致原则进行理解和运用?至今对协商一致的理解相当宽泛——在一致赞同基础上通过决议。上合组织宪章中写道:“上合组织各机构的决议以不举行投票的协商方式通过”。在上合组织内,大家尽量避免表示完全反对。虽然上合组织宪章中规定,上合组织成员国可以就通过的决议中的部分内容或者具体问题发表自己的观点,但是实际上,哪怕存在分歧也从来不曾在公开场合声张。大家认为,这种政治文化有助于保持协商一致精神。那么在上合组织议事日程中是否会提出缺少共识的问题呢?当然,类似问题是有可能被提上议事日程的。
目前,为了在两者之间取得平衡:一种意见是把缺少共识的问题列入上合组织议事日程,另一种意见则是避免出现“反对”意见,其处理的做法很简单,凡是缺少共识的问题,可以让其长期摆放在组织的议事日程上。这意味着,即使以宣言形式通过某一文件中提到的争议问题,也并非意味着该决定在实际中会取得具体进展。换言之,缺少共识的问题可以列入议事日程,但会留多长时间则无法确定,直到对此取得意见统一为止。
在上合组织历史中已经有过这样的经验。中方提出有关建立上合组织银行问题。这一问题从2010年起就被列入了组织议事日程,而近三年来一直被写入每年峰会的成果宣言中。这一问题首次被写入了2013年上合组织比什凯克峰会宣言中,它是这样表述的:“元首们指出,为研究成立上合组织发展基金(专门账户)和上合组织开发银行问题所做的工作十分重要,责成继续努力以尽快完成这项工作。”这一表述在一年之后的杜尚别峰会宣言中原样重复了一遍。在2015年乌法峰会宣言中相关表述变得更加明确了:“成员国将就成立上合组织开发银行和发展基金(专门账户)继续工作,以促进本地区贸易和投资联系。”
从这一表述中可以看出,此问题已经从研究阶段进入了实施阶段。但是现实状况却并非如此:建立上合组织银行其实并无任何进展,因为在这一问题上一直没有达成共识。俄罗斯对其建立可行性持有异议,提议把欧亚开发银行改变为上合银行,但未能取得相应理解。这一问题形式上依然保留在组织的议事日程上。
从上合组织银行问题可看出,已经出现了上述情况:缺乏共识的问题是能进入议事日程的,但不可能得到彻底解决。由此造成的印象是,中方对乌法峰会宣言中关于启动接受印巴加入上合组织进程有同样理解:这并非是一种具有明确结果的进程的开始,而是把缺乏共识的问题列入议事日程,在意见不统一情况下是无法得到根本解决的。不仅大多数上合组织成员国是这样理解乌法宣言的,认为吸收印巴为成员国问题事实上已经解决了,从时间上不会超过对其规定的必须履行的形式程序,就连印度和巴基斯坦自己也是这样认为的,甚至包括密切观察上合组织扩员的整个国际社会也是如此。如果上合组织扩员问题将重复上合组织银行命运的话,那么在整个世界看来,这显然是对上合组织威望的损害。
因此,中国所面临的局面是,要么对问题表示完全反对,要么采取一种妥协,在其不赞同情况下实现组织扩员。看来,在这种局面下中国的感觉并不舒服。在中方专家看来,上合组织扩员问题利用一些外交游戏技巧手段向前推进是不公道的,在同志之间是不应该有的。那么中国是否会予以完全否决,阻止扩员呢?未必会。中国是否会把扩员问题“束之高阁”呢?也不会。中国是否打算坚持这样做,以牺牲上合组织威望呢?有可能。目前中国专家们明确表示,在上合组织扩员问题上尚缺少共识,这意味着该问题无法得到根本解决。在我们看来,有关上合组织扩员的讨论与本组织的政治文化和对协商一致原则解释问题存在紧密关系。展开这方面的讨论对上合组织未来具有重要意义。
二、上合组织参与模式多样性与其完整性的维护
上合组织具有参与组织工作的三类模式——成员国、观察员国、对话伙伴国。现在,观察员国和对话伙伴国数量在不断增加,惟有成员国组成未扩大。但近一年中,随着这一问题出现了某种进展,出现了新的讨论方向:设立上合组织“小范围模式”(或“核心模式”)。这会显得违背常理,但是成员国扩员问题正导致设立“小范围模式”问题。在各种专家会上,中国专家经常谈起这一点。中国专家们的解释是,这样做是为了保障上合组织创始国的特殊权利,始终捍卫“上海精神”,保护组织的生命力。上合组织创始国究竟拥有什么特殊权利,这个问题尚有待讨论,它使人联想起联合国安理会五个常任理事国的特殊权利。但是在协商一致原则下,上合组织并无否决权可言,也不存在投票一说。
也许是这样一种方案:上合组织机构设立小范围和大范围模式,小范围由“常任理事国”组成,凡是不具备常任理事国身份的国家代表只能出席部分会议。这样的话,一些决议便可在小范围中通过。采用这种两级体系显然与平等原则是无法完全一致的,而中方对平等原则是一直不断强调的。
如果这种两级体系在上合组织秘书处工作中实施的话,那么势必会出现严重问题。如:目前秘书长的任命是根据轮值顺序,按照国家名称俄语字母排列顺序从成员国公民中推荐选拔的。那么,不久将成为新成员国的印度和巴基斯坦是否有可能提名其国家代表担任上合组织最高职位呢?
有关设立小范围模式的话题是否意味着作为组织执行机构的“核心”将拥有特别权利呢?顺便一提,秘书处雇佣的所有官员分别来自各成员国,按照人员额度分配的。如果印度和巴基斯坦得不到这一额度,这势必将大大降低其对上合组织框架内广泛合作的兴趣。结果是,吸收印度和巴基斯坦为成员国,同时上合组织在机构内部设立印巴不能参与的一种模式,对这两个国家而言,看上去变成了“次成员国”。这种“次成员国”将导致上合组织名誉损耗和效率下降。
根据与中亚专家讨论这一题目情况来判断,他们觉得,组织扩员会给合作带来困难(至少在某些政治问题上)。因此,中亚专家认为,有必要在上合组织内部设立新的模式——深入合作团队,把政治立场相近,可以信任讨论和协调行动的国家汇集一起。如何从成员国中去挑选“小范围模式”成员的明确标准尚不存在。目前存在各种建议,比如,回到“初创五国机制”。也就是说,回到与中国边界接壤的国家合作模式。设立上述标准的这种团队意味着把乌兹别克斯坦排出到上合组织“场外”。
然而,在专家界却很少讨论有关上合组织观察员国制度运作是否有效问题,而观察员国则是成为候补成员国的必要过程。印度和巴基斯坦从2004年成为了上合组织观察员国,寻求这一身份是可以获取很大益处,首先是有利于组织本身。与其让新成员国失去一部分创始国团队所拥有的权利,倒不如可以考虑一下在另一方面进行改革——让观察员国更广泛地参与到上合组织的实际工作中,而不是象征性的。中国专家当下对印度提出了许多看法,这一切恰恰说明,其并未认真看待观察员国模式(更不用说对话伙伴国)。确切地说,中国把其视为“外部”因素,而不是“内部”因素,因此这与上合组织同第三国关系没有多大区别。
有关上合组织“多级性”问题的话题早就出现。六个成员国或者八个(一旦印巴加入)或者九个(一旦伊朗加入)这一组成并不很大(考虑到成员国都认同共同的价值观基础上合“精神”)。在我们看来,组织的效率可通过一种(相当高的)“速度”以及其它措施达到提升。此外,上合组织扩员中的问题也许并非在实际合作上,而在提升组织共同政治协商上。印度和巴基斯坦对地区事务和国际政治拥有自身的观点,在讨论战略问题时拥有自身风格和内涵,这些风格和内涵依然会被带进上合组织,使组织产生一些改变。在谈论印巴未来成为上合组织成员国时,中国专家并非更多强调双边问题——印中领土争端或者达赖喇嘛,而是认为整个印度政治生活制度带有西方特点,印度的官僚制度同样是西方式的,这会导致不必要的冲突被带进上合组织已经形成的工作秩序中。
目前成员国在很大程度上对世界问题的看法是相同的,对世界发生一切的本质理解则在很大程度上是一致的。根据这一指标,上合它可被称为世界上最完整的组织。与印度和巴基斯坦相比,伊朗对这一共识要走得更近。这些国家将给上合组织夹带进大量多元因素。需要强调,上合组织内部意见光谱扩散本身并非是一种消极现象,但这对上合组织在地区和全球问题上的政治协调会产生后果。
三、如何解释开放性原则?
近期中国专家加重了自己的表述:上合组织宪章中对扩员就根本没有作出事先规定,而这一文件中具有的开放性原则只是表示发展上合组织与第三国和其它国际组织之间合作。中方专家认为,决定成为上合组织成员国的重要前提是遵守组织地区定向原则。在组织宪章中,就吸收成员国遵守开放性原则上,对地区概念的具体解释是指中亚。俄罗斯一些专家曾就“上合组织区域”界定问题发表过看法。2012年,俄罗斯外交部全权大使维·沃罗比约夫对上合组织区域给予这样的界定:“这一区域的显著特点在于,它位于欧亚大陆中心地带,被称作为中亚。这一地区成为了利益和作用的引力中心。毫无疑问,必须仔细看待其西部、南部和较远的东部正在发生的一切。但是与上合组织区域外的玩家们互相协作的手段与上合组织内部交往逻辑势必是有所不同的。”
让我们回到文件上。宪章第13条写道:“上合组织对承诺遵守本宪章宗旨和原则及本组织框架内通过的其他国际条约和文件规定的本地区其他国家实行开放,接纳其为成员国。”但是,这一文件中的“本地区”始终都无法认定,将其归结为中亚未必站得住脚,何况如今正在制定对上合组织新成员国的要求。在俄罗斯官方表述中,上合组织扩员直接关系到落实开放性原则。莫斯科始终不断地在强调这一点。在2013年9月比什凯克上合组织成员国元首理事会上,俄总统普京提出,在实践中必须树立组织开放性和研究吸收新成员问题。在2015年6月上合组织外长理事会上,俄罗斯外长拉弗罗夫重申,开放性原则对上合组织具有重要意义。因此,俄罗斯把开放性看成是保障上合组织国家威望的主要原则之一。中方同样讲开放性,但首先将其解释为与外部玩家建立关系的基础,其次明确表示,开放性界限是存在的,必须在协商一致原则基础上确定下来。
在上合组织其它成员国中间,对区域主义开放性和封闭性关系的讨论同样具有现实性。中亚国家并不希望被封闭在欧亚大陆腹地,从而远离贸易主干道,但他们也不希望完全对外开放。在对外完全开放情况下,它们将面临失去自身经济主权的风险,成为陆地过境国、背负大型基础设施和能源项目的区域,这只能给精英们带来利益,而对广大民众则很少能带来什么好处。
四、上合组织作用是全球性还是区域性?
上合组织应成为怎样一种组织——区域性还是全球性?目前外交家们用精巧的说辞来掩盖这一问题并不难,但是在讨论上海合作组织发展的实际问题时,所遇到的障碍恰恰就是这一尚未被公开提出的问题。在讨论上合组织扩员时,问题在很大程度上恰恰就归结于此。对组织而言,选择的只有一种意义,要有利于扩员。对多源世界的玩家而言,拥有印度和巴基斯坦这样的成员国,那是有利的。十多年来,在俄官方发言中明确表示,上合组织是国际架构中新的组成,俄罗斯权威专家同样指出,上合组织是多极化世界正在快速形成的中心。
中方对此并无争议,但依然视上合组织为地区性组织。在全球机构层面,中方并不指望建立新的国际架构,而是在西方国家占主导的现有国际机构中最大化地扩大自身的存在与影响力。中方甚至在与美国及其一系列盟国之间处于军事政治紧张情况下指望能与西方国家协商“游戏规则”。北京拒绝奥巴马首轮执政时期提出的“G2“模式,并非意味着其拒绝参与当前国际政治和经济基本架构。因此,中国需要一个享有威望的地区性组织,即上合组织是新的国际架构组成,但并非完全意义上对抗西方的工具。对中国而言,上合组织的主要责任区就是中亚。中方专家认为组织的新成员理应来自这一地区。对南亚或者东盟而言,中方对此有其它地区立场,并且北京并不认同把它们全部合在一起。
所以,对俄方提出的有关建立欧亚经济联盟、上合组织和东盟合作伙伴关系倡议的讨论只能是停留在中方声明支持的层面。15年前,甚至10年前,除了双边交往之外,上合组织是中国在欧亚地区主要的,甚至是唯一的政策工具。但近五年中,中国关注起欧亚地区其它一些多边组织和机制。如今,在中国外交部署中,具有了欧亚地区愈加广泛的多边模式选择。中方担任了亚信轮值主席国,并参与阿富汗问题伊斯坦布尔进程。当然,无论是亚信,还是伊斯坦布尔进程,都无法取代中国心中的上合组织。中方提出的丝绸之路经济带倡议可能会更加巩固这一立场。因为“一带”更多不仅是经济倡议,而且是重要的意识形态构想,肩负着强调习近平时代中国外交的新特点。中方坚持提议使用上合组织现有机制去落实“一带”目标,这在未来势必会提高上合组织在中国心中的重要性。
一些俄方专家提出的以下论点是否合理,目前已经显得不那么重要,他们认为,如果俄罗斯当初对中方扩大上合组织经济合作倡议不采取阻止的话,那么中国也许就不会提出“一带”倡议,而可能是满足于上合组织的经济发展机遇。不管怎样,用假定式去解决这一问题显然已经不可能了。
有意思的是,上合组织应该成为全球国际结构还是地区组织,无论是俄方立场,还是中方立场,都与各自一些其它立场是相矛盾的。
中国主要指望最大程度运用全球化进程,以取得自身经济发展。在全面发展国内市场同时,如果没有全球市场,中国要保持经济发展速度未必可能。中国是全球化的主要获利者,它必然要全力去维护这一地位。中国与其经欧亚地区通往欧洲和中东的陆路运输利益相关。尽管其无法取代海路,但显然这将是中国某种战略保障。但是既然自身与全球化利益相关,中国却“不让”上合组织及其合作伙伴参与全球化,而只是赋予其地区角色。有趣的是,一些中方专家认为,哪怕在印巴加入组织、上合实现扩员之后,组织涵盖的主要地区不应有所改变,中亚依然将扮演主要角色。
俄罗斯一向谨慎对待将中亚扩大为“亚洲模式”。比如,美国的“大中亚”和“新丝绸之路”构想,其实质是试图利用阿富汗过境将中亚地区转向南亚。在俄罗斯官方层面,对把中亚和南亚捆绑为一个地区始终持谨慎态度。而在非官方层面则几乎是完全敌视的,因为在美国官方言论中,尤其是专家层面,认为这两个方案是想给予中亚国家更大的经济独立,以摆脱对俄罗斯依赖。而如今,俄方专家一再证明,应该吸收印巴加入上合组织,因为其将有助于地区经济合作。但如果注意看一下,印巴加入上合组织究竟是带着什么样的经济议程的话,那么就会发现,这一议程正像美国的“大中亚”构想。如果俄罗斯确实相信印巴加入上合组织是为了经济议程,而这在上合组织几乎不存在,那么俄罗斯为什么就不担心印巴将会把“大中亚”构想带进来?要知道,这一构想不久前已经引起了莫斯科方面的警觉。而如果印巴追求加入上合组织不是为了经济,而是为军事政治议程呢,那么这更会引起俄罗斯的警觉,毕竟俄罗斯在这一地区保持了传统上军事政治优势。而印度早就对中亚怀有军事政治兴趣,并且某种程度上保持至今。 
结论
上合组织扩员问题始终是一个尖锐问题,它进入了一个新的阶段并更复杂化了。未来扩员问题将伴随着对组织未来,其在世界和地区事务中作用的讨论变得愈加突出。随着在扩员问题上迟迟未见任何明确步骤,扩员这个重要的而仍然属于局部的问题逐渐上升为战略问题——上合组织的未来发展问题。
对上合组织扩员问题的多年讨论始于是否应该吸收一些国家。但多年来,“吸收谁”的问题与“为何吸收”问题的联系越来越密切,而今该转变为“往哪吸收”问题了。俄罗斯与中国对上合组织是否扩员问题作出了各种回答,因为各自对组织的未来看法不同。中国把上合组织看成是地区层面,俄罗斯则看成是全球层面,上合组织其它成员国对其是地区还是全球的看法都有兴趣。这不仅表现在上合组织身上,而且反映在该地区国家对欧亚经济联盟、丝绸之路经济带、“新丝绸之路”(之前为“大中亚”战略)看法上,包括对欧盟在该地区不成功的主动政策的看法,或者是对日本流露的新的积极姿态的看法。为了提升地区长期社会稳定,需要开展广泛的再工业化经济发展,创造就业岗位,借助外部合作伙伴寻求对全球化和区域化自身诉求的平衡。无论如何,中俄在理论上具备找到区域化和全球化战略平衡的最佳机遇。(张健荣摘译,潘光审定)
作者:伊·杰尼索夫   伊·萨弗兰丘克(俄罗斯外交部莫斯科国际关系学院学者)。
本文编译时对原文做了一些删减。

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